18. LA ACTUAL ORDENACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAÑOL. RAÍCES HISTÓRICAS.
1.- INTRODUCCIÓN
Según el artículo 2 de la Constitución española de 1978 “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.
En relación a la ordenación territorial (político-administrativa), el artículo 137 señala que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.
Así, el Estado español queda articulado en lo que se ha venido a llamar Estado de las Autonomías, con unas características propias que lo diferencian tanto de los modelos de Estado unitarios como de los federales.
Antes de pasar al estudio sistemático de la actual ordenación territorial de España, vamos a comenzar sin embargo por el segundo epígrafe del tema, que remite a las raíces históricas. Parece más coherente ir viendo la evolución para luego poder comprender las claves de nuestro Estado actual que hacerlo al contrario, por lo que altero el orden de los enunciados del tema.
2.- LAS RAÍCES HISTÓRICAS DE LA ACTUAL ORDENACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAÑOL
Pese a que el marco de gestación de nuestro Estado se da fundamentalmente en los siglos XIX y XX, parece necesario hacer un repaso, aunque sea breve, por los diferentes ordenamientos que se han dado a lo largo de la historia antes de la reforma de Javier de Burgos de 1833, que marca el punto de partida de la actual ordenación territorial como tal.
2.1.- La Edad Antigua
Ya en la época de la dominación romana, la diócesis de Hispania, dependiente de la prefectura de las Galias en origen, va a comenzar a ser dividida también en unidades administrativas más pequeñas, a fin de racionalizar y facilitar el gobierno.
En el 197 a.C. (y por tanto todavía en época republicana), se había dividido el territorio conquistado (todavía no se había conseguido la total conquista de la península, que no se logrará hasta la época de Augusto) en la Hispania Citerior y la Hispania Ulterior. Posteriormente, ya en época imperial, en el siglo III, la diócesis de Hispania se dividirá en 5 provincias: Baetica, Carthaginensis, Lusitania, Tarraconensis y Gallaecia, a las que se añadirá la Balearica en el siglo V.
2.2.- La Edad Media y la Edad Moderna
Con la entrada de los pueblos bárbaros, y sobre todo cuando los visigodos se impongan, se tratará en un primer momento de dar una continuidad a la división romana, pero habrá que luchar fuertemente contra las tendencias disgregadoras internas. Así, durante el reino visigodo, en líneas generales se trata de mantener la división romana, pero ésta va rompiéndose paulatinamente.
La llegada de los musulmanes en el 711 y su conquista de buena parte de la península supondrán la división de ésta en dos grandes zonas: la cristiana, donde progresivamente irán abriéndose camino diferentes reinos; y la musulmana, donde se dará una división en coras (provincias dependientes de una ciudad), que, con el paso del tiempo, estarán en el origen de la desmembración califal en los reinos de Taifas.
Desde el siglo XII conviven en el territorio peninsular 4 reinos cristianos (Portugal, Castilla, Navarra y la Corona de Aragón) y los diferentes reinos musulmanes (unificados o disgregados según los periodos). Cada uno de los reinos tendrá instituciones y derecho propios.
Con la unificación peninsular llevada a cabo por los Reyes Católicos y durante la monarquía de los Austrias se mantendrán estas instituciones propias, creándose una administración diversa y heterogénea, con diferentes instituciones y unidades territoriales, y en la que cada reino mantenía sus propias divisiones territoriales (provincias en Castilla, veguerías en Cataluña y Baleares, distritos en el reino de Aragón, gobernaciones y distritos en Valencia...). Esta disparidad administrativa y territorial mantenía su nexo común en la Corona.
Con la llegada de los Borbones a principios del XVIII se inicia, desde los primeros momentos, un intento centralizador, al estilo francés, que se traducirá en los Decretos de Nueva Planta de Felipe V de 1715.
Mediante ellos se abolían los fueros, privilegios y costumbres de los reinos de Mallorca, Valencia y Aragón y del principado de Cataluña. Además, se suprimían las Cortes de la Corona de Aragón.
En relación a los territorios vascos y navarros, mantendrán sus fueros e instituciones propias, dado el apoyo otorgado a Felipe de Anjou en la guerra de Sucesión.
En definitiva, con los Borbones aparece una organización territorial unificada, basada en las intendencias, que se correspondían sin embargo en líneas generales con las provincias de los Austrias.
2.3.- Los siglos XIX y XX
Con la invasión francesa y el reinado de José I Bonaparte se da una nueva organización territorial basada en prefecturas, si bien la guerra de la Independencia impedirá su aplicación.
En 1812 Cataluña es anexionada a Francia, y se establece una división en 4 departamentos. En este mismo año las Cortes de Cádiz abogan por una nueva organización territorial basada en la división en 44 provincias, regidas por una Diputación provincial. Sin embargo, Fernando VII recuperará la división en intendencias al tomar el poder y abolir la obra de Cádiz. Durante el Trienio Liberal se dará una nueva división provincial.
Con todo, la gran otra se dará en 1833, y será llevada a cabo por el ministro de Fomento Javier de Burgos, quien establece una división provincial que, en líneas generales, coincide básicamente con la actual.
Esta división provincial resulta de particular interés para nosotros, pues va a ser la estructura administrativa fundamental en los siglos XIX y XX. Tras la propuesta de delimitación provincial del ministro de Fomento Javier de Burgos, el territorio se va a dividir en 49 provincias (que se convertirán en 50 al desdoblarse en las dos actuales la antigua provincia de Canarias) mediante el Real Decreto de 30 de noviembre de 1833.
La división, como hemos visto, tenía sus precedentes, siendo los principales “sobre todo, la de España dividida en Provincias e Intendencias (referida al 22 de marzo de 1785 y realizada a instancias de Floridablanca) o la derivada del Decreto de abril de 1810, firmado por José I, que estableció 38 prefecturas y 111 subprefecturas, a imitación de los departamentos franceses”[1], además de “proyectos anteriores de las Cortes de Cádiz y Trienio Constitucional”[2].
Lo más importante es que la división de Javier de Burgos sentó la división que ha pervivido, en sus rasgos básicos, hasta la actualidad. Más difícil es precisar porqué se realizó esta división provincial, al haber numerosas teorías sobre ello, como se puede ver analizando textos de Geografía de 2º de Bachillerato de diferentes editoriales. Como ejemplos:
· “Javier de Burgos creó esta división provincial sin otro criterio de mayor valoración que el sentido uniformador y homogeneizador de la Administración del Estado; es decir, que adoptó criterios meramente administrativos o funcionales. Las provincias vendrían a ser estructuras territoriales asépticas, carentes de personalidad histórica y concebidas como un simple medio para mejorar y agilizar las tareas de administración del Estado. Este diseño provincial era coherente con la política uniformadora liberal, enemiga de todo fuero o privilegio que atentase contra el principio de igualdad de todos los ciudadanos ante las leyes” (Santillana, p. 287)
· “Con la división provincial se pretendía acabar con la caótica organización borbónica y con la propensión a la autonomía de las antiguas regiones. De esta forma se establecieron unas provincias sin personalidad específica, delimitadas mediante un criterio racionalista y centralizador” (Anaya, p. 307)
· “Los motivos de esta nueva ordenación fueron sobre todo económicos. La idea era dotar a cada provincia de suelos fértiles, llanuras para la agricultura, laderas para la ganadería y la explotación forestal, litoral marítimo, a ser posible, o bien la apertura a un río o a una vía importante de comunicación. Por eso las provincias pasaron a tener una superficie muy desigual, aunque se procuró respetar los antiguos límites históricos” (Edebé, p. 29)
Con todo, las causas fueron posiblemente una mezcla de todas ellas. Este carácter integrador es puesto de manifiesto, por ejemplo, por J. P. FUSI, quien señala que “tuvo el inmenso mérito de poner fin a la confusísima y atomizada administración territorial del Antiguo Régimen. Creó un sistema uniforme y racional (expresión del espíritu ilustrado de Javier de Burgos) (...) En la formación de las nuevas provincias se aunaron criterios administrativos, geográficos y económicos con consideraciones de carácter histórico-cultural”[3]. En definitiva, lo que quería Javier de Burgos era impulsar la riqueza y el desarrollo, mediante un sistema administrativo centralizado en cada capital de provincia.
Con todo, pese a la racionalidad y centralización de la división provincial, se va a mantener un sentimiento de pertenencia regional, que lleva a algunos autores a señalar que el carácter era más de instrumento regionalizador que de mera división administrativa, ya que trató de dar a cada provincia todos los elementos que en aquella época se juzgaban necesarios, “como suelos de vega y llanos de buena producción, laderas y cumbres, ríos de fácil comunicación..., lo que originó un perímetro de trazado sinuoso en algunas de ellas”[4].
Este sentimiento regionalista se pondrá claramente de manifiesto 40 años después durante la Primera República, momento en que se pretendió crear un Estado Federal, si bien el proyecto de Constitución Federal de 1873, en el que se planteaba una República Federal integrada por 17 Estados, no llegó a aplicarse[5].
El fracaso de la República dará paso a un periodo de estricta centralización durante la Restauración, si bien la idea de región y el regionalismo mantuvieron su peso, o incluso lo aumentaron. Los distintos movimientos regionalistas reivindicaban la región, entendida como el espacio dotado de unidad por sus características físicas o por su pasado histórico, así como la divulgación y promoción de la cultura regional.
Con el tiempo, los movimientos regionalistas se fueron transformando en movimientos nacionalistas, al surgir organizaciones y partidos políticos que exigieron el reconocimiento jurídico de las diferencias regionales. Los primeros nacieron en Cataluña, País Vasco y Galicia.
Dentro de este marco de reivindicación de la región, distintas regiones catalanas presentaron al rey Alfonso XII el 10 de marzo de 1885 una Memoria “en defensa de los intereses morales y materiales de Cataluña”[6]. El paso más importante se dará en 1913 con la creación de las mancomunidades (o unión de diputaciones provinciales con fines administrativos) mediante la Ley de Mancomunidades, que permitía la agrupación voluntaria de provincias limítrofes con rasgos históricos y culturales comunes. Sólo se puso en marcha, en 1914, la Mancomunidad de Cataluña, organismo de coordinación de las cuatro diputaciones de las provincias catalanas. Pervivirá hasta 1925, cuando es anulada durante la dictadura de Primo de Rivera.
El 14 de abril de 1931 cae la monarquía y se proclama la Segunda República española. En el artículo 1º de la Constitución se decía que “la República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones”[7]. Las regiones consideradas históricas podían conseguir su autogobierno tras la aprobación de sus respectivos Estatutos de Autonomía.
El Estatuto de Cataluña entró en vigor en 1932; el del País Vasco en 1936, cuando ya se había iniciado la guerra, y el de Galicia llegó a ser plebiscitado, pero no entró en vigor, al no llegar a ser aprobado por las Cortes, como exigía el artículo 12 de la Constitución.
La República estableció pues un Estado integral (que no integrado)[8], no unitario ni federal, que admitía las autonomías regionales, pero también impedía su federación mediante el artículo 13.
El Estado surgido tras la guerra y la victoria del bando “nacional” se denominará el franquismo. Este período, marcado por la dictadura del general Franco, ignorará la realidad territorial, al hilo de su principal lema: “España, una, grande y libre”. Una de las primeras medidas del nuevo Estado fue derogar los estatutos de autonomía de Cataluña y el País Vasco.
En rigor (aunque algunos autores sí lo contemplan, integrándolas en la historia del constitucionalismo español), el régimen de Franco no tuvo una Constitución, pero sí una base constitucional compuesta de “un conjunto de Leyes Fundamentales (las primeras no nacieron como tales) que se reúnen y coronan en la Ley Orgánica del Estado, promulgada previo referéndum en 1967[9]. Todo este conjunto de leyes se concebía por los teóricos del franquismo y por el propio Franco como una Constitución abierta y perfectible. Las leyes tenían las suficientes cortapisas como para retrasar indefinidamente su aplicación, como ocurrió con la de libertad de expresión, admitida por una Ley Fundamental en 1945, y no aplicada, y sólo tímidamente, hasta la Ley Fraga de 1966”[10]. El franquismo por tanto va a establecer un régimen fuertemente centralista y uniformizador, contrario a las aspiraciones autonómicas de las nacionalidades históricas, en el que la única división territorial existente entre el Estado y los municipios era la provincia.
Con la muerte del general Franco en 1975 se cambió paulatinamente esta situación, aunque hay que tener en cuenta que las Leyes Fundamentales estuvieron vigentes durante la transición hasta el momento de la aprobación de la Ley para la Reforma Política (votada en referéndum nacional el 15 de diciembre de 1976) en enero de 1977. De hecho, la transición se realizó “de la legalidad a la legalidad”, esto es, a partir de las propias Cortes franquistas. Torcuato Fernández Miranda ya había advertido al entonces príncipe Juan Carlos que no tendría problemas en lo relativo a violar el juramento realizado en 1969, dado que las Leyes Fundamentales dejaban resquicios por donde podría insertarse la democracia sin atacar la legalidad vigente.
Con la vuelta a la democracia se reconocerá la diversidad regional con la creación de las Comunidades Autónomas y del Estado de las Autonomías, con la aprobación mediante referéndum de la Constitución el 6 de diciembre de 1978.
Una de las diferencias fundamentales entre esta Constitución y la republicana de 1931, en cuanto a la ordenación territorial, es que mientras la II República en el fondo no admitía más que tres autonomías, la C-78 “optó por la generalización del principio autonómico”[11], o, en lenguaje de la época, del “café para todos”, si bien no establecía el mapa autonómico en su articulado, sino que adoptaba el criterio de señalar el proceso y las condiciones que debían darse para alcanzar la autonomía, estableciendo diversas vías, como veremos. O, dicho en otras palabras, no se diseñaba directamente la organización territorial del Estado, sino que se optaba por articular una situación de derecho.
La creación de cada Comunidad Autónoma culminaba con la aprobación por las Cortes de una Ley Orgánica[12], que promulgaba su Estatuto de Autonomía, en el que quedaban contenidos la denominación de la Comunidad, su demarcación territorial, y los nombres, estructura y ubicación de los organismos autónomos propios, así como las competencias adquiridas.
3.- LA ORDENACIÓN ACTUAL DEL TERRITORIO ESPAÑOL (I): MUNICIPIOS, PROVINCIAS Y REGIONES
La Constitución española de 1978 dice, en su artículo 137 que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Vamos a analizar por tanto los condicionantes que nos interesan para el estudio geográfico.
3.1.- Los municipios
Suponen la división inferior en el organigrama administrativo. Para el caso español podemos definir los municipios como las entidades de base en que aparecen subdivididas las provincias. En 1991 había en España 8.126 municipios, siendo su número particularmente elevado en Castilla y León[13] y Castilla-La Mancha[14].
Las propuestas de una mayor descentralización a favor de las corporaciones municipales, de las que resulta un buen exponente la creciente importancia otorgada a las políticas de desarrollo local, encuentra uno de sus frenos en esa atomización de la gestión y los recursos públicos, “sin que la experiencia de las mancomunidades de municipios, mayoritariamente limitadas a la adquisición de algunos servicios colectivos, resulte por el momento suficiente”[15].
3.2.- Las provincias
Por definición, una provincia es una división administrativa (para algunos países). En España, la provincia “es un ente local cuya jurisdicción se extiende sobre una comunidad de municipios situados en un determinado territorio conforme a la división territorial de la nación, para la prestación de los servicios estatales y el cumplimiento de los fines interlocales”[16]. Surge por tanto como una división del territorio nacional para la prestación de servicios del Estado, que mediante las Diputaciones provinciales permite una centralización y jerarquización rigurosa de las actividades municipales. Las Diputaciones provinciales fueron creadas en 1836, y tienen capacidad de gestión administrativa, económica y política.
Como ya hemos visto, la provincia se establece definitivamente en 1833, por lo que es una unidad funcional que tiene ya más de un siglo y medio de vigencia.
Desde una perspectiva más puramente geográfica, el significado de la provincia puede relacionarse al menos con dos efectos complementarios, y que son de gran importancia:
· la división provincial va a favorecer desde los primeros momentos una polarización administrativa, comercial y de servicios profesionales o personales en las respectivas capitales, principalmente en aquellas áreas de la España interior donde faltaron otros elementos de dinamización de sus economías urbanas. Por tanto, hemos asistido a una progresiva concentración de la población provincial, como se puede ver con claridad manejando algunos datos:
·· entre 1833 y 1991 la población española se multiplicó por tres, mientras la población de las 50 capitales de provincia lo hizo por doce, pasando de 1’2 millones (10% del total español) a 13’6 millones (35’4%)
·· según el Censo de 1991, en cuatro provincias (Álava, Madrid, Valladolid y Zaragoza), la capital representa más de la mitad de los efectivos demográficos; y en otras quince provincias (nueve de ellas interiores), entre el 35 y el 50%
· debido a su tradición, la provincia resulta un marco espacial que condiciona notablemente la propia visión y utilización del territorio, esto es, resulta la unidad básica con la que se confeccionan en la actualidad numerosas estadísticas, lo que conlleva un sesgo en nuestra percepción de la realidad, al definir a priori una serie de conjuntos territoriales heterogéneos. También presenta un sesgo en su aplicación como base informativa para numerosas políticas de intervención. Además, y quizá lo más importante, resulta la circunscripción electoral con la que se elige el Parlamento español, los Parlamentos autonómicos y el Parlamento europeo. La existencia de un mínimo garantizado de representantes por provincia, independientemente de su cifra de habitantes, genera así un trato desigual para los diferentes partidos, en función del número de votos necesarios para obtener un escaño en cada una de ellas, como se puede ver, a modo de ejemplo, en los siguientes datos, tomados para las elecciones de 1989:
·· en Soria hacían falta 26.042 electores para obtener un escaño de diputado o de senador; en Guadalajara 38.431
·· por el lado contrario, en Madrid se necesitaban 112.254 votos para obtener un diputado, y 926.096 para un senador; en Barcelona las cifras respectivas eran de 112.638 y 901.101 votos
Por tanto, la provincia sigue teniendo una importancia considerable, aun cuando ha perdido parte de ella a favor de la Comunidad Autónoma, que se ha convertido en el ente que agrupa a los municipios. Al mismo tiempo se ha dado un auge de las comarcas, territorios con una unidad física y geográfica, y con delimitaciones bastante precisas.
3.3.- Las regiones
Aunque no aparece señalada en la división territorial que marca el artículo 137 de la Constitución española, la región es una unidad geográfica de gran importancia, tanto en la tradición de los estudios geográficos, como desde la perspectiva político-administrativa, por lo que vamos a verla también.
No es fácil definir una región. Cualquier territorio que se intente definir como una región queda determinado, en tanto que espacio vital, por un conjunto de elementos, tanto fisiográficos como socioeconómicos, administrativos o históricos. Por ello, de la valoración que se otorgue a unos u otros obtendremos una idea o definición de región totalmente distinta. Con todo, la definición de región ha de cumplir una condición inexcusable: que el elemento o elementos que se tomen en consideración deben ser comunes a todo el territorio. Cuantos más sean los factores o elementos comunes, más definida estará la personalidad de una región.
Así, se puede definir región como “un territorio o conjunto de territorios claramente homogéneos, que se puede detectar y distinguir de otros con características distintas: administrativas, socioeconómicas, geográficas, ...”[17].
Como ya hemos visto, el fin del franquismo y la instauración de la democracia va a suponer el inicio de un nuevo proceso de ordenación territorial, cuya base va a estar en la descentralización y la pluralidad, lo que supone el reconocimiento del derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones (en la terminología de la Constitución) que integran España, entendiendo autonomía como el reconocimiento del derecho al autogobierno y a la dirección de los propios asuntos. Se pone así un final de descentralización de competencias al debate sobre la concepción de España que enfrentaba a las posiciones centralistas y a las autonomistas o federalistas, y que, con mayor o menor intensidad, ha estado presente en España durante los dos últimos siglos. En general, la era contemporánea ha vivido una hegemonía de las posiciones centralistas, salvo en breves periodos, como los dos republicanos. Desde 1978, claro está, se ha establecido en España el Estado de las Autonomías, que puede verse como un estadio intermedio entre los Estados unitarios y los federales.
4.- LA ORDENACIÓN ACTUAL DEL TERRITORIO ESPAÑOL (II): EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS
Como ya vimos en la introducción, el artículo 2 de la Constitución española de 1978 señala que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.
Como hemos visto también, autonomía significa el reconocimiento del derecho al autogobierno, a la dirección de los asuntos propios, de modo que en vez de centralización exista descentralización. En la Constitución nos encontramos los artículos relativos a la organización territorial fundamentalmente en el Título VIII, así como en las Disposiciones Transitorias[18].
Es importante señalar de partida que la Constitución no creó el mapa actual de las comunidades autónomas, sino que dejó a las propias nacionalidades y regiones (que se designaron por el gobierno como “entes preautonómicos”) la iniciativa para ejercer su derecho a la autonomía. Únicamente indicó las condiciones y el proceso que se debía seguir para alcanzarla, fijando distintas vías, establecidas en los artículos 143, 144 y 151 (si bien es importante tener en cuenta que no se trata de autonomías diferentes, sino de diferentes tipos de acceso a la autonomía).
En cuanto a las condiciones, permitía constituirse en comunidades autónomas a las provincias históricas con características históricas, culturales o económicas comunes, a los territorios insulares y a las provincias con entidad regional histórica (artículo 143).
En lo relativo al acceso a la autonomía, se establecían diversas vías, como hemos señalado, siendo la más rápida la del artículo 151, que favorecía a las regiones de marcada tradición autonómica, a las llamadas nacionalidades históricas, esto es, las que en el pasado ya habían tenido Estatutos de Autonomía, hubiesen o no entrado en vigor (Cataluña, País Vasco y Galicia), a las que se sumó Andalucía. En este artículo 151 se exigía que la iniciativa autonómica partiera del acuerdo de todas las Diputaciones provinciales y de las tres cuartas partes de los ayuntamientos. El referéndum era requisito indispensable. Se eliminaba el plazo de cinco años para alcanzar las plenas competencias.
El resto de comunidades (excepto Navarra) accederían a la autonomía por la vía lenta marcada por el artículo 143, en el que se exigía el pronunciamiento favorable de las Diputaciones y de dos tercios de los ayuntamientos, pero se eliminaba la obligatoriedad del referéndum. Se establecía un período transitorio mínimo de cinco años para alcanzar las plenas competencias.
Además, el artículo 144 establecía que las Cortes generales, mediante Ley Orgánica, y por motivos de interés nacional, podrían autorizar o acordar un Estatuto de autonomía para territorios no integrados en la organización provincial, o en los que su ámbito fuese uniprovincial y no cumpliesen los requisitos del artículo 143. Estaba pensado para Ceuta y Melilla (con calificación de Provincias, Municipios o Territorios Autónomos) y para otras provincias que pudieran quedar descolgadas del proceso autonómico.
En el caso de Navarra, último reino en incorporarse a la Corona de España, y que había mantenido durante muchísimo tiempo sus instituciones y fueros, se optó por el amejoramiento de su fuero, por lo que recibe el nombre de Comunidad Foral de Navarra.
Las fechas de acceso a la autonomía fueron:
· Cataluña y País Vasco: 18-XII-1979
· Galicia: 6-IV-1981
· Principado de Asturias, Cantabria y Andalucía: 30-XII-1981
· La Rioja y Murcia: 9-VI-1982
· Comunidad Valenciana: 1-VII-1982
· Castilla-La Mancha, Aragón, Comunidad Foral de Navarra y Canarias: 10-VIII-1982
· Extremadura, Castilla y León, Islas Baleares y Comunidad de Madrid: 25-II-1983
La iniciativa para lograr la autonomía surgía de los organismos locales, que proponían el Estatuto de autonomía, que debía ser, como estipula el artículo 146 de la C-78, aprobado por las Cortes.
Los Estatutos rigen la Comunidad, y deben contener, como dicta el artículo 147, la denominación de la Comunidad, la delimitación del territorio, las competencias asumidas, y los nombres, organización y sedes de sus organismos autónomos. En este artículo se establece también que “los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”.
En relación a las competencias autonómicas, el artículo 148 de la C-78 estipula las materias en que pueden ser asumidas por las comunidades. Se pueden sintetizar en competencias:
· políticas: organización de sus instituciones de autogobierno
· económicas: agricultura, ganadería, montes, pesca, caza, artesanía, ferias interiores, fomento del desarrollo...
· de infraestructuras y transportes: obras públicas, carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos...
· de ordenación del territorio: urbanismo, medio ambiente y vivienda
· sociales y sanitarias: asistencia social, sanidad, higiene, protección de edificios e instalaciones...
· culturales, deportivas y de ocio: museos, bibliotecas, conservatorios, fomento de la cultura, educación, investigación, lengua propia (en su caso), turismo, ocio, deporte...
Las competencias no asumidas por los Estatutos corresponden al Estado, unas en exclusiva y otras compartidas. Además, el artículo 148 establece, en su punto 2, que “transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149”. Éste establece las materias en las que tiene competencia exclusiva el Estado, pero dice también en su punto 3 que “las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”.
Entre las competencias exclusivas del Estado se señalan materias como Defensa y Fuerzas Armadas; Relaciones Internacionales; Nacionalidad; inmigración y emigración; extranjería y derecho de asilo; regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en cuanto a sus derecho y deberes; legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación laboral (“sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas”); régimen arancelario y aduanero; sistema monetario; Hacienda General y Deuda del Estado; y un largo etcétera.
Es importante tener en cuenta que el proceso de transferencias de competencias no se ha finalizado todavía, y también que ciertas competencias han sido asumidas por unas Comunidades, pero no por otras. Esto se debe, de entrada, a que, como hemos ido viendo, la Constitución no fija un único nivel competencial para todas la Comunidades Autónomas, sino que posibilita lo que se ha venido a llamar asimetría competencial.
Además, hay que señalar que la Constitución, mediante leyes previstas en el artículo 150, contempla también la posibilidad de que el Estado transfiera competencias de su titularidad a las Comunidades Autónomas, más allá de los Estatutos.
Es también importante no olvidar que la autonomía de las Comunidades Autónomas no confiere únicamente potestades administrativas, como es el caso de los municipios y provincias, sino que es cualitativamente superior porque se trata de una autonomía política, ya que las Comunidades pueden disponer (al menos potencialmente) de poderes legislativos y gubernamentales que las convierten en instancias de decisión política. Es decir, las Comunidades Autónomas se configuran como centros de gobierno con capacidad para dirigir políticamente la comunidad en la que se asientan territorialmente, gestionando sus intereses de acuerdo con las orientaciones políticas decididas por sus propias instituciones representativas. En cuanto a estas instituciones propias de las Comunidades tenemos:
· la Asamblea Legislativa o Parlamento Autonómico, que legisla sobre las materias sobre las que tiene competencia. Además, controla el Gobierno autonómico. Los parlamentarios son elegidos por sufragio universal
· el Consejo de Gobierno, que tiene funciones ejecutivas y administrativas en las materias que son competencia de la Comunidad. Las diversas áreas de gobierno se dividen en Consejerías, que son los equivalentes regionales de los ministerios nacionales
· el Presidente, que asume la función de la dirección del gobierno autonómico. Es elegido por la Asamblea y nombrado por el rey
· además, en cada Comunidad Autónoma hay un delegado de gobierno, que es el representante del gobierno central en cada una de ellas
Las Comunidades Autónomas tiene también autonomía financiera para cumplir y ejercer sus competencias, siempre de acuerdo con los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, como dicta el artículo 156 de la Constitución. Este aspecto confiere a cada entidad territorial tanto la capacidad para captar recursos económicos como la facultad de determinar libremente su destino mediante los propios presupuestos. La financiación de las Comunidades Autónomas permite por tanto la ejecución de las competencias autonómicas. La financiación de una Comunidad proviene de varios tipos de ingresos:
· los cedidos por el Estado, bien mediante la cesión de una parte del IRPF recaudado en cada comunidad, cuyo porcentaje se estipula dependiendo del número de competencias que tenga asumidas cada Comunidad, y que puede llegar hasta el 30%; o bien mediante la participación en los ingresos del Estado (PIE), por la que el Estado cede a las Comunidades una parte de sus ingresos, cuya cuantía depende también de las competencias asumidas. Esta cantidad puede emplearse en aquello que la Comunidad estime más conveniente.
Las Comunidades que tienen administración fiscal propia, como Navarra o el País Vasco, tienen una situación diferente, pues su financiación se obtiene de los ingresos tributarios recaudados en su territorio por su propia administración fiscal, y pactan con el Estado (mediante conciertos) la cantidad que deben pagar a la Administración General del Estado
· ingresos procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), en sintonía con los principios de cooperación y solidaridad que la Constitución estipula. Sólo algunas Comunidades reciben transferencias de este fondo, que trata de corregir las desigualdades existentes entre las distintas Comunidades. El fondo se destina a gastos de inversión pública, y se asigna a aquellas Comunidades cuya renta per cápita es inferior al 75% de la media de la Unión Europea. Está condicionado al cumplimiento de las inversiones previstas
· ingresos procedentes de las Asignaciones de Nivelación, que son transferencias de los Presupuestos Generales del Estado a las Comunidades que no puedan asegurar un nivel mínimo de prestaciones en los servicios públicos que hayan asumido. El nivel mínimo se considera la media nacional
· ingresos provenientes de diferentes fondos de la UE, como los FEDER, FEOGA, FSE...
Para finalizar, señalar que el proceso, como se puede ver a diario en los periódicos, sigue abierto. Las últimas tensiones de importancia se han planteado con el Plan Ibarretxe y con los resultados electorales de Esquerra Republicana de Catalunya, que plantean, desde ópticas diferentes, posibles remodelaciones territoriales que, en última instancia, deberían llevar a la integración en un Estado Federal. La cuestión está abierta, y no es fácil prever cuál puede ser la solución, al haber muchas posturas enfrentadas. Tampoco es fácil plantear si puede haber una reforma constitucional que permita avanzar en cualquier dirección la ordenación territorial actual del Estado.
[1] MÉNDEZ R. y MOLINERO, R.- Geografía de España, Barcelona, Ariel, 1993, p. 62.
[2] FUSI, J.P., “De las aspiraciones históricas al Estado de las Autonomías”, en Historia 16, nº 200, p. 26.
[3] Idem.
[4] MÉNDEZ y MOLINERO, Op. cit., p. 62.
[5] Ver artículo de Fusi.
[6] FUSI, Op. cit., p. 26.
[7] En documento 1, artículos de la C-31 en relación al ordenamiento territorial
[8] MOLAS y .................
[9] Ver el documento 2 con lo principal en cuanto a ordenación territorial político-administrativa.
[10] “La ‘Constitución abierta’ del franquismo”, en Nueva Historia, nº 9 (monográfico sobre “Las Constituciones), octubre de 1977, p. 99.
[11] FUSI, Op. cit., p. 30.
[12] Esto es, la derivada de la Constitución del Estado; siendo una Ley, “la norma jurídica general y obligatoria, dictada por el poder legislativo”.
[13] Con 2268 municipios, de los que 1939 (el 85’5%) no llegaba a los 1000 habitantes.
[14] Con 925 municipios, de los que 651 (el 70’4%) tampoco alcanzaban esa cifra.
[15] MÉNDEZ y MOLINERO, Op. cit. , p. 63.
[16] Diccionario enciclopédico Larousse, Barcelona, Planeta, 1981.
[17] ALONSO, GONZÁLEZ y SÁNCHEZ, en el libro de Geografía de 2º de Bach. de la ed. Santillana, p. 276.
[18] Ver en el Documento 3 los principales artículos.
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Las comunidades autónomas.
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Según el artículo 2 de la Constitución española de 1978 “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.
En relación a la ordenación territorial (político-administrativa), el artículo 137 señala que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.
Así, el Estado español queda articulado en lo que se ha venido a llamar Estado de las Autonomías, con unas características propias que lo diferencian tanto de los modelos de Estado unitarios como de los federales.
Antes de pasar al estudio sistemático de la actual ordenación territorial de España, vamos a comenzar sin embargo por el segundo epígrafe del tema, que remite a las raíces históricas. Parece más coherente ir viendo la evolución para luego poder comprender las claves de nuestro Estado actual que hacerlo al contrario, por lo que altero el orden de los enunciados del tema.
2.- LAS RAÍCES HISTÓRICAS DE LA ACTUAL ORDENACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAÑOL
Pese a que el marco de gestación de nuestro Estado se da fundamentalmente en los siglos XIX y XX, parece necesario hacer un repaso, aunque sea breve, por los diferentes ordenamientos que se han dado a lo largo de la historia antes de la reforma de Javier de Burgos de 1833, que marca el punto de partida de la actual ordenación territorial como tal.
2.1.- La Edad Antigua
Ya en la época de la dominación romana, la diócesis de Hispania, dependiente de la prefectura de las Galias en origen, va a comenzar a ser dividida también en unidades administrativas más pequeñas, a fin de racionalizar y facilitar el gobierno.
En el 197 a.C. (y por tanto todavía en época republicana), se había dividido el territorio conquistado (todavía no se había conseguido la total conquista de la península, que no se logrará hasta la época de Augusto) en la Hispania Citerior y la Hispania Ulterior. Posteriormente, ya en época imperial, en el siglo III, la diócesis de Hispania se dividirá en 5 provincias: Baetica, Carthaginensis, Lusitania, Tarraconensis y Gallaecia, a las que se añadirá la Balearica en el siglo V.
2.2.- La Edad Media y la Edad Moderna
Con la entrada de los pueblos bárbaros, y sobre todo cuando los visigodos se impongan, se tratará en un primer momento de dar una continuidad a la división romana, pero habrá que luchar fuertemente contra las tendencias disgregadoras internas. Así, durante el reino visigodo, en líneas generales se trata de mantener la división romana, pero ésta va rompiéndose paulatinamente.
La llegada de los musulmanes en el 711 y su conquista de buena parte de la península supondrán la división de ésta en dos grandes zonas: la cristiana, donde progresivamente irán abriéndose camino diferentes reinos; y la musulmana, donde se dará una división en coras (provincias dependientes de una ciudad), que, con el paso del tiempo, estarán en el origen de la desmembración califal en los reinos de Taifas.
Desde el siglo XII conviven en el territorio peninsular 4 reinos cristianos (Portugal, Castilla, Navarra y la Corona de Aragón) y los diferentes reinos musulmanes (unificados o disgregados según los periodos). Cada uno de los reinos tendrá instituciones y derecho propios.
Con la unificación peninsular llevada a cabo por los Reyes Católicos y durante la monarquía de los Austrias se mantendrán estas instituciones propias, creándose una administración diversa y heterogénea, con diferentes instituciones y unidades territoriales, y en la que cada reino mantenía sus propias divisiones territoriales (provincias en Castilla, veguerías en Cataluña y Baleares, distritos en el reino de Aragón, gobernaciones y distritos en Valencia...). Esta disparidad administrativa y territorial mantenía su nexo común en la Corona.
Con la llegada de los Borbones a principios del XVIII se inicia, desde los primeros momentos, un intento centralizador, al estilo francés, que se traducirá en los Decretos de Nueva Planta de Felipe V de 1715.
Mediante ellos se abolían los fueros, privilegios y costumbres de los reinos de Mallorca, Valencia y Aragón y del principado de Cataluña. Además, se suprimían las Cortes de la Corona de Aragón.
En relación a los territorios vascos y navarros, mantendrán sus fueros e instituciones propias, dado el apoyo otorgado a Felipe de Anjou en la guerra de Sucesión.
En definitiva, con los Borbones aparece una organización territorial unificada, basada en las intendencias, que se correspondían sin embargo en líneas generales con las provincias de los Austrias.
2.3.- Los siglos XIX y XX
Con la invasión francesa y el reinado de José I Bonaparte se da una nueva organización territorial basada en prefecturas, si bien la guerra de la Independencia impedirá su aplicación.
En 1812 Cataluña es anexionada a Francia, y se establece una división en 4 departamentos. En este mismo año las Cortes de Cádiz abogan por una nueva organización territorial basada en la división en 44 provincias, regidas por una Diputación provincial. Sin embargo, Fernando VII recuperará la división en intendencias al tomar el poder y abolir la obra de Cádiz. Durante el Trienio Liberal se dará una nueva división provincial.
Con todo, la gran otra se dará en 1833, y será llevada a cabo por el ministro de Fomento Javier de Burgos, quien establece una división provincial que, en líneas generales, coincide básicamente con la actual.
Esta división provincial resulta de particular interés para nosotros, pues va a ser la estructura administrativa fundamental en los siglos XIX y XX. Tras la propuesta de delimitación provincial del ministro de Fomento Javier de Burgos, el territorio se va a dividir en 49 provincias (que se convertirán en 50 al desdoblarse en las dos actuales la antigua provincia de Canarias) mediante el Real Decreto de 30 de noviembre de 1833.
La división, como hemos visto, tenía sus precedentes, siendo los principales “sobre todo, la de España dividida en Provincias e Intendencias (referida al 22 de marzo de 1785 y realizada a instancias de Floridablanca) o la derivada del Decreto de abril de 1810, firmado por José I, que estableció 38 prefecturas y 111 subprefecturas, a imitación de los departamentos franceses”[1], además de “proyectos anteriores de las Cortes de Cádiz y Trienio Constitucional”[2].
Lo más importante es que la división de Javier de Burgos sentó la división que ha pervivido, en sus rasgos básicos, hasta la actualidad. Más difícil es precisar porqué se realizó esta división provincial, al haber numerosas teorías sobre ello, como se puede ver analizando textos de Geografía de 2º de Bachillerato de diferentes editoriales. Como ejemplos:
· “Javier de Burgos creó esta división provincial sin otro criterio de mayor valoración que el sentido uniformador y homogeneizador de la Administración del Estado; es decir, que adoptó criterios meramente administrativos o funcionales. Las provincias vendrían a ser estructuras territoriales asépticas, carentes de personalidad histórica y concebidas como un simple medio para mejorar y agilizar las tareas de administración del Estado. Este diseño provincial era coherente con la política uniformadora liberal, enemiga de todo fuero o privilegio que atentase contra el principio de igualdad de todos los ciudadanos ante las leyes” (Santillana, p. 287)
· “Con la división provincial se pretendía acabar con la caótica organización borbónica y con la propensión a la autonomía de las antiguas regiones. De esta forma se establecieron unas provincias sin personalidad específica, delimitadas mediante un criterio racionalista y centralizador” (Anaya, p. 307)
· “Los motivos de esta nueva ordenación fueron sobre todo económicos. La idea era dotar a cada provincia de suelos fértiles, llanuras para la agricultura, laderas para la ganadería y la explotación forestal, litoral marítimo, a ser posible, o bien la apertura a un río o a una vía importante de comunicación. Por eso las provincias pasaron a tener una superficie muy desigual, aunque se procuró respetar los antiguos límites históricos” (Edebé, p. 29)
Con todo, las causas fueron posiblemente una mezcla de todas ellas. Este carácter integrador es puesto de manifiesto, por ejemplo, por J. P. FUSI, quien señala que “tuvo el inmenso mérito de poner fin a la confusísima y atomizada administración territorial del Antiguo Régimen. Creó un sistema uniforme y racional (expresión del espíritu ilustrado de Javier de Burgos) (...) En la formación de las nuevas provincias se aunaron criterios administrativos, geográficos y económicos con consideraciones de carácter histórico-cultural”[3]. En definitiva, lo que quería Javier de Burgos era impulsar la riqueza y el desarrollo, mediante un sistema administrativo centralizado en cada capital de provincia.
Con todo, pese a la racionalidad y centralización de la división provincial, se va a mantener un sentimiento de pertenencia regional, que lleva a algunos autores a señalar que el carácter era más de instrumento regionalizador que de mera división administrativa, ya que trató de dar a cada provincia todos los elementos que en aquella época se juzgaban necesarios, “como suelos de vega y llanos de buena producción, laderas y cumbres, ríos de fácil comunicación..., lo que originó un perímetro de trazado sinuoso en algunas de ellas”[4].
Este sentimiento regionalista se pondrá claramente de manifiesto 40 años después durante la Primera República, momento en que se pretendió crear un Estado Federal, si bien el proyecto de Constitución Federal de 1873, en el que se planteaba una República Federal integrada por 17 Estados, no llegó a aplicarse[5].
El fracaso de la República dará paso a un periodo de estricta centralización durante la Restauración, si bien la idea de región y el regionalismo mantuvieron su peso, o incluso lo aumentaron. Los distintos movimientos regionalistas reivindicaban la región, entendida como el espacio dotado de unidad por sus características físicas o por su pasado histórico, así como la divulgación y promoción de la cultura regional.
Con el tiempo, los movimientos regionalistas se fueron transformando en movimientos nacionalistas, al surgir organizaciones y partidos políticos que exigieron el reconocimiento jurídico de las diferencias regionales. Los primeros nacieron en Cataluña, País Vasco y Galicia.
Dentro de este marco de reivindicación de la región, distintas regiones catalanas presentaron al rey Alfonso XII el 10 de marzo de 1885 una Memoria “en defensa de los intereses morales y materiales de Cataluña”[6]. El paso más importante se dará en 1913 con la creación de las mancomunidades (o unión de diputaciones provinciales con fines administrativos) mediante la Ley de Mancomunidades, que permitía la agrupación voluntaria de provincias limítrofes con rasgos históricos y culturales comunes. Sólo se puso en marcha, en 1914, la Mancomunidad de Cataluña, organismo de coordinación de las cuatro diputaciones de las provincias catalanas. Pervivirá hasta 1925, cuando es anulada durante la dictadura de Primo de Rivera.
El 14 de abril de 1931 cae la monarquía y se proclama la Segunda República española. En el artículo 1º de la Constitución se decía que “la República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones”[7]. Las regiones consideradas históricas podían conseguir su autogobierno tras la aprobación de sus respectivos Estatutos de Autonomía.
El Estatuto de Cataluña entró en vigor en 1932; el del País Vasco en 1936, cuando ya se había iniciado la guerra, y el de Galicia llegó a ser plebiscitado, pero no entró en vigor, al no llegar a ser aprobado por las Cortes, como exigía el artículo 12 de la Constitución.
La República estableció pues un Estado integral (que no integrado)[8], no unitario ni federal, que admitía las autonomías regionales, pero también impedía su federación mediante el artículo 13.
El Estado surgido tras la guerra y la victoria del bando “nacional” se denominará el franquismo. Este período, marcado por la dictadura del general Franco, ignorará la realidad territorial, al hilo de su principal lema: “España, una, grande y libre”. Una de las primeras medidas del nuevo Estado fue derogar los estatutos de autonomía de Cataluña y el País Vasco.
En rigor (aunque algunos autores sí lo contemplan, integrándolas en la historia del constitucionalismo español), el régimen de Franco no tuvo una Constitución, pero sí una base constitucional compuesta de “un conjunto de Leyes Fundamentales (las primeras no nacieron como tales) que se reúnen y coronan en la Ley Orgánica del Estado, promulgada previo referéndum en 1967[9]. Todo este conjunto de leyes se concebía por los teóricos del franquismo y por el propio Franco como una Constitución abierta y perfectible. Las leyes tenían las suficientes cortapisas como para retrasar indefinidamente su aplicación, como ocurrió con la de libertad de expresión, admitida por una Ley Fundamental en 1945, y no aplicada, y sólo tímidamente, hasta la Ley Fraga de 1966”[10]. El franquismo por tanto va a establecer un régimen fuertemente centralista y uniformizador, contrario a las aspiraciones autonómicas de las nacionalidades históricas, en el que la única división territorial existente entre el Estado y los municipios era la provincia.
Con la muerte del general Franco en 1975 se cambió paulatinamente esta situación, aunque hay que tener en cuenta que las Leyes Fundamentales estuvieron vigentes durante la transición hasta el momento de la aprobación de la Ley para la Reforma Política (votada en referéndum nacional el 15 de diciembre de 1976) en enero de 1977. De hecho, la transición se realizó “de la legalidad a la legalidad”, esto es, a partir de las propias Cortes franquistas. Torcuato Fernández Miranda ya había advertido al entonces príncipe Juan Carlos que no tendría problemas en lo relativo a violar el juramento realizado en 1969, dado que las Leyes Fundamentales dejaban resquicios por donde podría insertarse la democracia sin atacar la legalidad vigente.
Con la vuelta a la democracia se reconocerá la diversidad regional con la creación de las Comunidades Autónomas y del Estado de las Autonomías, con la aprobación mediante referéndum de la Constitución el 6 de diciembre de 1978.
Una de las diferencias fundamentales entre esta Constitución y la republicana de 1931, en cuanto a la ordenación territorial, es que mientras la II República en el fondo no admitía más que tres autonomías, la C-78 “optó por la generalización del principio autonómico”[11], o, en lenguaje de la época, del “café para todos”, si bien no establecía el mapa autonómico en su articulado, sino que adoptaba el criterio de señalar el proceso y las condiciones que debían darse para alcanzar la autonomía, estableciendo diversas vías, como veremos. O, dicho en otras palabras, no se diseñaba directamente la organización territorial del Estado, sino que se optaba por articular una situación de derecho.
La creación de cada Comunidad Autónoma culminaba con la aprobación por las Cortes de una Ley Orgánica[12], que promulgaba su Estatuto de Autonomía, en el que quedaban contenidos la denominación de la Comunidad, su demarcación territorial, y los nombres, estructura y ubicación de los organismos autónomos propios, así como las competencias adquiridas.
3.- LA ORDENACIÓN ACTUAL DEL TERRITORIO ESPAÑOL (I): MUNICIPIOS, PROVINCIAS Y REGIONES
La Constitución española de 1978 dice, en su artículo 137 que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Vamos a analizar por tanto los condicionantes que nos interesan para el estudio geográfico.
3.1.- Los municipios
Suponen la división inferior en el organigrama administrativo. Para el caso español podemos definir los municipios como las entidades de base en que aparecen subdivididas las provincias. En 1991 había en España 8.126 municipios, siendo su número particularmente elevado en Castilla y León[13] y Castilla-La Mancha[14].
Las propuestas de una mayor descentralización a favor de las corporaciones municipales, de las que resulta un buen exponente la creciente importancia otorgada a las políticas de desarrollo local, encuentra uno de sus frenos en esa atomización de la gestión y los recursos públicos, “sin que la experiencia de las mancomunidades de municipios, mayoritariamente limitadas a la adquisición de algunos servicios colectivos, resulte por el momento suficiente”[15].
3.2.- Las provincias
Por definición, una provincia es una división administrativa (para algunos países). En España, la provincia “es un ente local cuya jurisdicción se extiende sobre una comunidad de municipios situados en un determinado territorio conforme a la división territorial de la nación, para la prestación de los servicios estatales y el cumplimiento de los fines interlocales”[16]. Surge por tanto como una división del territorio nacional para la prestación de servicios del Estado, que mediante las Diputaciones provinciales permite una centralización y jerarquización rigurosa de las actividades municipales. Las Diputaciones provinciales fueron creadas en 1836, y tienen capacidad de gestión administrativa, económica y política.
Como ya hemos visto, la provincia se establece definitivamente en 1833, por lo que es una unidad funcional que tiene ya más de un siglo y medio de vigencia.
Desde una perspectiva más puramente geográfica, el significado de la provincia puede relacionarse al menos con dos efectos complementarios, y que son de gran importancia:
· la división provincial va a favorecer desde los primeros momentos una polarización administrativa, comercial y de servicios profesionales o personales en las respectivas capitales, principalmente en aquellas áreas de la España interior donde faltaron otros elementos de dinamización de sus economías urbanas. Por tanto, hemos asistido a una progresiva concentración de la población provincial, como se puede ver con claridad manejando algunos datos:
·· entre 1833 y 1991 la población española se multiplicó por tres, mientras la población de las 50 capitales de provincia lo hizo por doce, pasando de 1’2 millones (10% del total español) a 13’6 millones (35’4%)
·· según el Censo de 1991, en cuatro provincias (Álava, Madrid, Valladolid y Zaragoza), la capital representa más de la mitad de los efectivos demográficos; y en otras quince provincias (nueve de ellas interiores), entre el 35 y el 50%
· debido a su tradición, la provincia resulta un marco espacial que condiciona notablemente la propia visión y utilización del territorio, esto es, resulta la unidad básica con la que se confeccionan en la actualidad numerosas estadísticas, lo que conlleva un sesgo en nuestra percepción de la realidad, al definir a priori una serie de conjuntos territoriales heterogéneos. También presenta un sesgo en su aplicación como base informativa para numerosas políticas de intervención. Además, y quizá lo más importante, resulta la circunscripción electoral con la que se elige el Parlamento español, los Parlamentos autonómicos y el Parlamento europeo. La existencia de un mínimo garantizado de representantes por provincia, independientemente de su cifra de habitantes, genera así un trato desigual para los diferentes partidos, en función del número de votos necesarios para obtener un escaño en cada una de ellas, como se puede ver, a modo de ejemplo, en los siguientes datos, tomados para las elecciones de 1989:
·· en Soria hacían falta 26.042 electores para obtener un escaño de diputado o de senador; en Guadalajara 38.431
·· por el lado contrario, en Madrid se necesitaban 112.254 votos para obtener un diputado, y 926.096 para un senador; en Barcelona las cifras respectivas eran de 112.638 y 901.101 votos
Por tanto, la provincia sigue teniendo una importancia considerable, aun cuando ha perdido parte de ella a favor de la Comunidad Autónoma, que se ha convertido en el ente que agrupa a los municipios. Al mismo tiempo se ha dado un auge de las comarcas, territorios con una unidad física y geográfica, y con delimitaciones bastante precisas.
3.3.- Las regiones
Aunque no aparece señalada en la división territorial que marca el artículo 137 de la Constitución española, la región es una unidad geográfica de gran importancia, tanto en la tradición de los estudios geográficos, como desde la perspectiva político-administrativa, por lo que vamos a verla también.
No es fácil definir una región. Cualquier territorio que se intente definir como una región queda determinado, en tanto que espacio vital, por un conjunto de elementos, tanto fisiográficos como socioeconómicos, administrativos o históricos. Por ello, de la valoración que se otorgue a unos u otros obtendremos una idea o definición de región totalmente distinta. Con todo, la definición de región ha de cumplir una condición inexcusable: que el elemento o elementos que se tomen en consideración deben ser comunes a todo el territorio. Cuantos más sean los factores o elementos comunes, más definida estará la personalidad de una región.
Así, se puede definir región como “un territorio o conjunto de territorios claramente homogéneos, que se puede detectar y distinguir de otros con características distintas: administrativas, socioeconómicas, geográficas, ...”[17].
Como ya hemos visto, el fin del franquismo y la instauración de la democracia va a suponer el inicio de un nuevo proceso de ordenación territorial, cuya base va a estar en la descentralización y la pluralidad, lo que supone el reconocimiento del derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones (en la terminología de la Constitución) que integran España, entendiendo autonomía como el reconocimiento del derecho al autogobierno y a la dirección de los propios asuntos. Se pone así un final de descentralización de competencias al debate sobre la concepción de España que enfrentaba a las posiciones centralistas y a las autonomistas o federalistas, y que, con mayor o menor intensidad, ha estado presente en España durante los dos últimos siglos. En general, la era contemporánea ha vivido una hegemonía de las posiciones centralistas, salvo en breves periodos, como los dos republicanos. Desde 1978, claro está, se ha establecido en España el Estado de las Autonomías, que puede verse como un estadio intermedio entre los Estados unitarios y los federales.
4.- LA ORDENACIÓN ACTUAL DEL TERRITORIO ESPAÑOL (II): EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS
Como ya vimos en la introducción, el artículo 2 de la Constitución española de 1978 señala que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.
Como hemos visto también, autonomía significa el reconocimiento del derecho al autogobierno, a la dirección de los asuntos propios, de modo que en vez de centralización exista descentralización. En la Constitución nos encontramos los artículos relativos a la organización territorial fundamentalmente en el Título VIII, así como en las Disposiciones Transitorias[18].
Es importante señalar de partida que la Constitución no creó el mapa actual de las comunidades autónomas, sino que dejó a las propias nacionalidades y regiones (que se designaron por el gobierno como “entes preautonómicos”) la iniciativa para ejercer su derecho a la autonomía. Únicamente indicó las condiciones y el proceso que se debía seguir para alcanzarla, fijando distintas vías, establecidas en los artículos 143, 144 y 151 (si bien es importante tener en cuenta que no se trata de autonomías diferentes, sino de diferentes tipos de acceso a la autonomía).
En cuanto a las condiciones, permitía constituirse en comunidades autónomas a las provincias históricas con características históricas, culturales o económicas comunes, a los territorios insulares y a las provincias con entidad regional histórica (artículo 143).
En lo relativo al acceso a la autonomía, se establecían diversas vías, como hemos señalado, siendo la más rápida la del artículo 151, que favorecía a las regiones de marcada tradición autonómica, a las llamadas nacionalidades históricas, esto es, las que en el pasado ya habían tenido Estatutos de Autonomía, hubiesen o no entrado en vigor (Cataluña, País Vasco y Galicia), a las que se sumó Andalucía. En este artículo 151 se exigía que la iniciativa autonómica partiera del acuerdo de todas las Diputaciones provinciales y de las tres cuartas partes de los ayuntamientos. El referéndum era requisito indispensable. Se eliminaba el plazo de cinco años para alcanzar las plenas competencias.
El resto de comunidades (excepto Navarra) accederían a la autonomía por la vía lenta marcada por el artículo 143, en el que se exigía el pronunciamiento favorable de las Diputaciones y de dos tercios de los ayuntamientos, pero se eliminaba la obligatoriedad del referéndum. Se establecía un período transitorio mínimo de cinco años para alcanzar las plenas competencias.
Además, el artículo 144 establecía que las Cortes generales, mediante Ley Orgánica, y por motivos de interés nacional, podrían autorizar o acordar un Estatuto de autonomía para territorios no integrados en la organización provincial, o en los que su ámbito fuese uniprovincial y no cumpliesen los requisitos del artículo 143. Estaba pensado para Ceuta y Melilla (con calificación de Provincias, Municipios o Territorios Autónomos) y para otras provincias que pudieran quedar descolgadas del proceso autonómico.
En el caso de Navarra, último reino en incorporarse a la Corona de España, y que había mantenido durante muchísimo tiempo sus instituciones y fueros, se optó por el amejoramiento de su fuero, por lo que recibe el nombre de Comunidad Foral de Navarra.
Las fechas de acceso a la autonomía fueron:
· Cataluña y País Vasco: 18-XII-1979
· Galicia: 6-IV-1981
· Principado de Asturias, Cantabria y Andalucía: 30-XII-1981
· La Rioja y Murcia: 9-VI-1982
· Comunidad Valenciana: 1-VII-1982
· Castilla-La Mancha, Aragón, Comunidad Foral de Navarra y Canarias: 10-VIII-1982
· Extremadura, Castilla y León, Islas Baleares y Comunidad de Madrid: 25-II-1983
La iniciativa para lograr la autonomía surgía de los organismos locales, que proponían el Estatuto de autonomía, que debía ser, como estipula el artículo 146 de la C-78, aprobado por las Cortes.
Los Estatutos rigen la Comunidad, y deben contener, como dicta el artículo 147, la denominación de la Comunidad, la delimitación del territorio, las competencias asumidas, y los nombres, organización y sedes de sus organismos autónomos. En este artículo se establece también que “los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”.
En relación a las competencias autonómicas, el artículo 148 de la C-78 estipula las materias en que pueden ser asumidas por las comunidades. Se pueden sintetizar en competencias:
· políticas: organización de sus instituciones de autogobierno
· económicas: agricultura, ganadería, montes, pesca, caza, artesanía, ferias interiores, fomento del desarrollo...
· de infraestructuras y transportes: obras públicas, carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos...
· de ordenación del territorio: urbanismo, medio ambiente y vivienda
· sociales y sanitarias: asistencia social, sanidad, higiene, protección de edificios e instalaciones...
· culturales, deportivas y de ocio: museos, bibliotecas, conservatorios, fomento de la cultura, educación, investigación, lengua propia (en su caso), turismo, ocio, deporte...
Las competencias no asumidas por los Estatutos corresponden al Estado, unas en exclusiva y otras compartidas. Además, el artículo 148 establece, en su punto 2, que “transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149”. Éste establece las materias en las que tiene competencia exclusiva el Estado, pero dice también en su punto 3 que “las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”.
Entre las competencias exclusivas del Estado se señalan materias como Defensa y Fuerzas Armadas; Relaciones Internacionales; Nacionalidad; inmigración y emigración; extranjería y derecho de asilo; regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en cuanto a sus derecho y deberes; legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación laboral (“sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas”); régimen arancelario y aduanero; sistema monetario; Hacienda General y Deuda del Estado; y un largo etcétera.
Es importante tener en cuenta que el proceso de transferencias de competencias no se ha finalizado todavía, y también que ciertas competencias han sido asumidas por unas Comunidades, pero no por otras. Esto se debe, de entrada, a que, como hemos ido viendo, la Constitución no fija un único nivel competencial para todas la Comunidades Autónomas, sino que posibilita lo que se ha venido a llamar asimetría competencial.
Además, hay que señalar que la Constitución, mediante leyes previstas en el artículo 150, contempla también la posibilidad de que el Estado transfiera competencias de su titularidad a las Comunidades Autónomas, más allá de los Estatutos.
Es también importante no olvidar que la autonomía de las Comunidades Autónomas no confiere únicamente potestades administrativas, como es el caso de los municipios y provincias, sino que es cualitativamente superior porque se trata de una autonomía política, ya que las Comunidades pueden disponer (al menos potencialmente) de poderes legislativos y gubernamentales que las convierten en instancias de decisión política. Es decir, las Comunidades Autónomas se configuran como centros de gobierno con capacidad para dirigir políticamente la comunidad en la que se asientan territorialmente, gestionando sus intereses de acuerdo con las orientaciones políticas decididas por sus propias instituciones representativas. En cuanto a estas instituciones propias de las Comunidades tenemos:
· la Asamblea Legislativa o Parlamento Autonómico, que legisla sobre las materias sobre las que tiene competencia. Además, controla el Gobierno autonómico. Los parlamentarios son elegidos por sufragio universal
· el Consejo de Gobierno, que tiene funciones ejecutivas y administrativas en las materias que son competencia de la Comunidad. Las diversas áreas de gobierno se dividen en Consejerías, que son los equivalentes regionales de los ministerios nacionales
· el Presidente, que asume la función de la dirección del gobierno autonómico. Es elegido por la Asamblea y nombrado por el rey
· además, en cada Comunidad Autónoma hay un delegado de gobierno, que es el representante del gobierno central en cada una de ellas
Las Comunidades Autónomas tiene también autonomía financiera para cumplir y ejercer sus competencias, siempre de acuerdo con los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, como dicta el artículo 156 de la Constitución. Este aspecto confiere a cada entidad territorial tanto la capacidad para captar recursos económicos como la facultad de determinar libremente su destino mediante los propios presupuestos. La financiación de las Comunidades Autónomas permite por tanto la ejecución de las competencias autonómicas. La financiación de una Comunidad proviene de varios tipos de ingresos:
· los cedidos por el Estado, bien mediante la cesión de una parte del IRPF recaudado en cada comunidad, cuyo porcentaje se estipula dependiendo del número de competencias que tenga asumidas cada Comunidad, y que puede llegar hasta el 30%; o bien mediante la participación en los ingresos del Estado (PIE), por la que el Estado cede a las Comunidades una parte de sus ingresos, cuya cuantía depende también de las competencias asumidas. Esta cantidad puede emplearse en aquello que la Comunidad estime más conveniente.
Las Comunidades que tienen administración fiscal propia, como Navarra o el País Vasco, tienen una situación diferente, pues su financiación se obtiene de los ingresos tributarios recaudados en su territorio por su propia administración fiscal, y pactan con el Estado (mediante conciertos) la cantidad que deben pagar a la Administración General del Estado
· ingresos procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), en sintonía con los principios de cooperación y solidaridad que la Constitución estipula. Sólo algunas Comunidades reciben transferencias de este fondo, que trata de corregir las desigualdades existentes entre las distintas Comunidades. El fondo se destina a gastos de inversión pública, y se asigna a aquellas Comunidades cuya renta per cápita es inferior al 75% de la media de la Unión Europea. Está condicionado al cumplimiento de las inversiones previstas
· ingresos procedentes de las Asignaciones de Nivelación, que son transferencias de los Presupuestos Generales del Estado a las Comunidades que no puedan asegurar un nivel mínimo de prestaciones en los servicios públicos que hayan asumido. El nivel mínimo se considera la media nacional
· ingresos provenientes de diferentes fondos de la UE, como los FEDER, FEOGA, FSE...
Para finalizar, señalar que el proceso, como se puede ver a diario en los periódicos, sigue abierto. Las últimas tensiones de importancia se han planteado con el Plan Ibarretxe y con los resultados electorales de Esquerra Republicana de Catalunya, que plantean, desde ópticas diferentes, posibles remodelaciones territoriales que, en última instancia, deberían llevar a la integración en un Estado Federal. La cuestión está abierta, y no es fácil prever cuál puede ser la solución, al haber muchas posturas enfrentadas. Tampoco es fácil plantear si puede haber una reforma constitucional que permita avanzar en cualquier dirección la ordenación territorial actual del Estado.
[1] MÉNDEZ R. y MOLINERO, R.- Geografía de España, Barcelona, Ariel, 1993, p. 62.
[2] FUSI, J.P., “De las aspiraciones históricas al Estado de las Autonomías”, en Historia 16, nº 200, p. 26.
[3] Idem.
[4] MÉNDEZ y MOLINERO, Op. cit., p. 62.
[5] Ver artículo de Fusi.
[6] FUSI, Op. cit., p. 26.
[7] En documento 1, artículos de la C-31 en relación al ordenamiento territorial
[8] MOLAS y .................
[9] Ver el documento 2 con lo principal en cuanto a ordenación territorial político-administrativa.
[10] “La ‘Constitución abierta’ del franquismo”, en Nueva Historia, nº 9 (monográfico sobre “Las Constituciones), octubre de 1977, p. 99.
[11] FUSI, Op. cit., p. 30.
[12] Esto es, la derivada de la Constitución del Estado; siendo una Ley, “la norma jurídica general y obligatoria, dictada por el poder legislativo”.
[13] Con 2268 municipios, de los que 1939 (el 85’5%) no llegaba a los 1000 habitantes.
[14] Con 925 municipios, de los que 651 (el 70’4%) tampoco alcanzaban esa cifra.
[15] MÉNDEZ y MOLINERO, Op. cit. , p. 63.
[16] Diccionario enciclopédico Larousse, Barcelona, Planeta, 1981.
[17] ALONSO, GONZÁLEZ y SÁNCHEZ, en el libro de Geografía de 2º de Bach. de la ed. Santillana, p. 276.
[18] Ver en el Documento 3 los principales artículos.
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Las comunidades autónomas.
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